Новая адвокатская газета
Федеральная палата адвокатов Российской Федерации
Международный союз (содружество) адвокатов
Межрегиональный общественный фонд 
«Фонд развития права»
Адвокатская палата Ставропольского края
Адвокатская палата г. Москвы 
(при участии сектора проблем правосудия 
Института государства и права РАН 
и адвокатской конторы «Аснис и партнеры»)

Проблемы реализации конституционного права на амнистию

Обобщение правоприменительной практики 

Москва 
2013

Ответственный редактор: 
П.Д. Баренбойм

В настоящем предварительном обобщении использованы материалы:
А.Я. Асниса, Т.А. Бугаковой, И.Э. Елисеевой, 
Д.В. Кравченко, Ш.Н. Хазиева

2 июля 2013 г. Государственная Дума РФ объявила в России «предпринимательскую» амнистию. Этим парламент реализовал свое право, прямо предусмотренное п. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Вместе с тем в процессе применения акта амнистии выявился целый ряд конституционно-правовых проблем. Если адвокаты уже столкнулись с примерами нарушения конституционных прав граждан в ходе реализации «предпринимательской» амнистии, просим сообщить в Новую адвокатскую газету об этом до 30 августа по электронной почте advgazeta@mail.ru с темой сообщения «Амнистия».
Составители настоящего Обобщения разрешают его копирование, тиражирование, распространение среди третьих лиц и публичное демонстрирование с указанием на настоящий источник.

В начале июля 2013 г. Государственная Дума РФ объявила в России «предпринимательскую» амнистию. Этим парламент реализовал свое право, прямо предусмотренное п. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. В условиях наличия значительного количества неоднозначных механизмов привлечения к ответственности предпринимателей данную меру необходимо всячески приветствовать. Как отмечал Конституционный Суд РФ, амнистия является по своей природе актом милосердия государства по отношению к преступившим уголовный закон гражданам, который предполагает полное или частичное освобождение указанных в нем категорий лиц от уголовной ответственности и наказания (определение КС РФ от 7 декабря 2006 г. № 596-О).
Вместе с тем сразу после принятия документов об амнистии начали обнаруживаться некоторые конституционно-правовые проблемы, связанные с их реализацией. При этом следует отметить, что основные из этих проблем заложены в текстах указанных документов и в самих условиях амнистии.
Постановление об амнистии и Постановление о порядке ее применения имеют целый ряд важнейших деталей, поэтому приведем их полностью.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ШЕСТОГО СОЗЫВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 июля 2013 г. № 2559-6 ГД

ОБ ОБЪЯВЛЕНИИ АМНИСТИИ

Руководствуясь принципом гуманизма, в соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:
1. Освободить от наказания в виде лишения свободы независимо от назначенного срока лиц, впервые осужденных за преступления, предусмотренные статьями 146, 147, 159.1, 159.4, 171, 171.1, частью первой статьи 172, статьями 173.1, 173.2, 174, 174.1, 176, 177, частями первой и второй статьи 178, статьями 180, 181, 191, 192, 193, частями первой, второй и пунктом «а» части третьей статьи 194, статьями 195, 196, 197, 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, если до окончания срока исполнения настоящего Постановления эти лица выполнили обязательства по возврату имущества и (или) возмещению убытков потерпевшим.
2. Освободить от наказания условно осужденных, осужденных, отбывание наказания которым отсрочено, условно-досрочно освобожденных от оставшейся неотбытой части наказания, а также осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы, подпадающих под действие пункта 1 настоящего Постановления.
3. Освободить лиц, подпадающих под действие пункта 1 настоящего Постановления, от дополнительных видов наказаний, не исполненных на день его вступления в силу, за исключением наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
4. Снять судимость с лиц, освобожденных от наказания на основании настоящего Постановления.
5. Прекратить уголовные дела, находящиеся в производстве органов дознания, предварительного следствия и суда, о преступлениях, совершенных до дня вступления в силу настоящего Постановления, предусмотренных статьями 146, 147, 159.1, 159.4, 171, 171.1, частью первой статьи 172, статьями 173.1, 173.2, 174, 174.1, 176, 177, частями первой и второй статьи 178, статьями 180, 181, 191, 192, 193, частями первой, второй и пунктом «а» части третьей статьи 194, статьями 195, 196, 197, 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, если лица, подозреваемые и обвиняемые в совершении указанных преступлений, выполнили обязательства по возврату имущества и (или) возмещению убытков потерпевшим.
6. Освободить от наказания осужденных, подпадающих под действие пункта 1 настоящего Постановления, в отношении которых вынесен обвинительный приговор суда, не вступивший в законную силу.
7. Не распространять действие пунктов 1–3 и 6 настоящего Постановления на осужденных:
1) совершивших преступления, предусмотренные статьями Уголовного кодекса Российской Федерации, перечисленными в пункте 1 настоящего Постановления, в совокупности с другими преступлениями, предусмотренными Уголовным кодексом Российской Федерации;
2) ранее осуждавшихся за умышленные преступления и вновь осужденных к лишению свободы за умышленные преступления;
3) ранее освобождавшихся от наказания в порядке помилования или в соответствии с актом об амнистии и вновь совершивших умышленное преступление.
8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его официального опубликования и подлежит исполнению в течение шести месяцев.

Председатель
Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
С.Е. НАРЫШКИН

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ШЕСТОГО СОЗЫВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 июля 2013 г. № 2562-6 ГД

О ПОРЯДКЕ
ПРИМЕНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
«ОБ ОБЪЯВЛЕНИИ АМНИСТИИ»

1. Возложить применение постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии» (далее – применение акта об амнистии):
1) на исправительные учреждения и следственные изоляторы – в отношении осужденных к лишению свободы, приговоры по делам которых вступили в законную силу. Исполнение постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии» (далее – постановление об амнистии) в отношении указанных осужденных производится по утвержденному прокурором постановлению начальника исправительного учреждения или начальника следственного изолятора. К постановлению о применении к осужденному акта об амнистии прилагаются личное дело осужденного, документ с информацией об исполнении обязательств по возврату имущества и (или) возмещению убытков потерпевшим, другие необходимые документы; 
2) на органы дознания и органы предварительного следствия – в отношении подозреваемых и обвиняемых, дела и материалы о преступлениях которых находятся в производстве этих органов; 
3) на суды:
– в отношении лиц, дела о преступлениях которых находятся в производстве этих судов и не рассмотрены до дня вступления в силу постановления об амнистии, а также в отношении лиц, дела о преступлениях которых рассмотрены, но приговоры судов не вступили в законную силу;
– в отношении условно осужденных и осужденных, отбывание наказания которым отсрочено. Вопрос о применении акта об амнистии в отношении указанных осужденных решает суд по представлению уголовно-исполнительных инспекций, осуществляющих контроль за их поведением;
– в отношении осужденных, к которым до дня вступления в силу постановления об амнистии применено условно-досрочное освобождение, и осужденных, которым до дня вступления в силу постановления об амнистии неотбытая часть наказания заменена более мягким видом наказания. Вопрос о применении акта об амнистии в отношении указанных осужденных решается тем же судом, который вынес постановление о применении условно-досрочного освобождения или замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания;
4) на уголовно-исполнительные инспекции – в отношении лиц, отбывающих обязательные работы, исправительные работы, ограничение свободы, лишенных права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
5) на судебных приставов-исполнителей – в отношении осужденных к наказанию в виде штрафа, если штраф не взыскан до дня вступления в силу постановления об амнистии.
2. Освобождение осужденных от дополнительных видов наказаний, не исполненных на день вступления в силу постановления об амнистии, возлагается на учреждения и органы, рассматривающие вопросы об освобождении осужденных от основного вида наказания.
3. Решение о применении акта об амнистии принимается в отношении каждого лица индивидуально. При отсутствии необходимых сведений об этом лице рассмотрение вопроса о применении акта об амнистии откладывается до получения дополнительных документов.
Учреждения и органы, на которые возложено исполнение постановления об амнистии, вправе запрашивать у соответствующих учреждений документы, необходимые для принятия решения о применении акта об амнистии. Такие запросы исполняются незамедлительно.
4. Постановления о применении акта об амнистии, принятые исправительными учреждениями и следственными изоляторами, органами дознания, уголовно-исполнительными инспекциями, утверждаются прокурором, принятые органами предварительного следствия – руководителем следственного органа, принятые судебными приставами-исполнителями – старшим судебным приставом. Со дня утверждения указанных постановлений производство по уголовному делу либо отбывание наказания прекращается.
5. Под действие постановления об амнистии подпадают лица, совершившие преступления до дня вступления его в силу, и осужденные, отбывающие наказание на территории Российской Федерации.
6. Разъяснить, что при применении акта об амнистии документом, подтверждающим исполнение осужденным обязательств по возврату имущества и (или) возмещению убытков потерпевшим, является соответствующая информация службы судебных приставов по месту регистрации должника или нахождения имущества либо суда, принявшего соответствующее решение.
7. Лица, подпадающие под действие постановления об амнистии, не освобождаются от административных наказаний и обязанности возместить вред, причиненный в результате совершенных ими противоправных действий.
8. Ограничения, установленные для осужденных пунктом 7 постановления об амнистии, распространяются также на подозреваемых и обвиняемых, дела и материалы в отношении которых находятся в производстве органов дознания и органов предварительного следствия. При этом под совокупностью следует понимать как совокупность преступлений, так и совокупность приговоров.
9. Если вопрос о применении акта об амнистии возникнет по истечении шести месяцев со дня вступления в силу постановления об амнистии, оно исполняется в порядке, установленном пунктом 1 настоящего Постановления.
10. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Председатель
Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
С.Е. НАРЫШКИН

1. Вопрос о возмещении убытков
Как можно видеть из текста Постановления об объявлении амнистии, право на амнистию связывается Государственной Думой с возмещением убытков потерпевшим. Вместе с тем в процессе начавшегося применения указанного Постановления выявились некоторые проблемы.
1.1. Если размер ущерба, причиненного преступлением, в случаях свершившегося осуждения лица считается установленным судом, то в процессе предварительного расследования размер ущерба, якобы причиненного еще не доказанным преступлением, подозреваемому и обвиняемому неизвестен. 
Вместе с тем право на амнистию прямо вытекает из норм Конституции РФ и, являясь конституционным правом, должно обеспечиваться необходимыми гарантиями. При этом важно отметить позицию Конституционного Суда РФ, который отмечал, что решение о прекращении уголовного дела вследствие акта амнистии не подменяет собой приговора суда и, следовательно, не является актом, которым устанавливается виновность обвиняемого в том смысле, как это предусмотрено ст. 49 Конституции РФ (постановление КС РФ от 28 октября 1996 г. № 18-П). 
Данная позиция полностью согласуется с мнением Европейского суда по правам человека, который указывал, что «предоставление амнистии заявителю по соответствующему законодательству не подразумевает, как представляется, виновности с его стороны» (см., например, Частичное решение Первой секции ЕСПЧ по вопросу приемлемости жалобы № 62208/00 по делу «Владимир Лабзов против Российской Федерации», Страсбург, 28 февраля 2002 г.).
Кроме того, как следует из решений Европейского суда по правам человека, документ об амнистии сразу же должен обнаруживать свое позитивное действие на подозреваемых и обвиняемых, предоставляя им возможность немедленного улучшения своего положения. Так, в постановлении по жалобе № 70276/01 (Страсбург, 19 мая 2004 г.) ЕСПЧ отмечал, что «было бы абсурдным толковать постановление об амнистии как допускающее предварительное заключение под стражу в отношении лиц, уголовные дела против которых подлежат прекращению».
С учетом неотложности начала действия конституционного права на амнистию, вытекающего из соответствующего постановления Государственной Думы, с момента принятия такого постановления для реализации указанного конституционного права подозреваемый или обвиняемый должен иметь все необходимые правовые гарантии.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ прямо не предусматривает права подозреваемого и обвиняемого и их защитников на ознакомление с материалами уголовного дела, сведениями о потерпевшем и ущербе, однако допускает защиту «иными средствами и способами» (например, ст. 47 УПК РФ). 
Амнистия для государства является особым, достаточно редким событием. Указанные положения УПК РФ для нечастых событий амнистии должны в данном особом случае толковаться настолько расширительно, чтобы обеспечить возможность реализации конституционного права на амнистию. Невозможность ознакомления с соответствующими материалами означает отказ в реализации конституционного права на амнистию, поскольку подозреваемый и обвиняемый не могут установить, кому и в каком размере им необходимо погасить ущерб и какими документами обоснован указанный размер ущерба.
С учетом этого подозреваемый или обвиняемый вправе получить все необходимые сведения о размере ущерба, причиненного якобы совершенным ими преступлением. Иными словами, он должен иметь право полностью ознакомиться со всеми документами о потерпевшем и ущербе, включая постановление о признании потерпевшим, которое должно включать размер ущерба, а также заявлением потерпевшего и иными документами в обоснование размера причиненного ему ущерба. В данном случае определенное противоречие между конституционным правом на амнистию и отсутствием в УПК РФ прямых норм об ознакомлении с указанными материалами должны трактоваться в пользу конституционных положений.
Это согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 24 апреля 2003 г. № 7-П: «Как Государственная Дума при объявлении амнистии, так и правоприменительные органы, включая суды, при ее реализации связаны требованиями Конституции Российской Федерации, предопределяющими обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы как непосредственно действующие, а также охранять достоинство личности, нравственность, здоровье, права и свободы граждан, обеспечивая законность, правопорядок, общественную безопасность и защищая права и законные интересы других лиц, в том числе пострадавших от преступных посягательств (статья 1, часть 1; статья 2; статья 17, часть 3; статья 21, часть 1; статья 45, часть 1; статья 52; статья 55, части 1 и 3; статья 71, пункты «в», «о»; статья 72, пункт «б» части 1). При этом во всяком случае материально-правовые и процессуальные нормы, содержащиеся в акте об амнистии, должны быть согласованы с положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего закрепляющими конституционные основы правового государства, в том числе приоритет и непосредственное действие Конституции Российской Федерации, разделение властей, запрет произвола, требования справедливости и соразмерности, а также связанности Конституцией Российской Федерации и законом реализующих амнистию органов государственной власти, включая суды, ответственность государства за действия его органов и должностных лиц».
Конституционным Судом РФ, который в определении от 18 декабря 2003 г. № 429-О и других решениях отметил, что непременной составляющей права на судебную защиту является обеспечение заинтересованным лицам возможности представить суду доказательства в обоснование своей позиции, а также высказать мнение относительно позиции противоположной стороны и приводимых ею доводов. Участник процесса, не ознакомившийся с вынесенным в отношении него решением и его обоснованием, не в состоянии не только должным образом аргументировать свою жалобу на это решение, но и правильно определить, какие действия соответствуют его интересам. 
Контроль вопросов определения ущерба в рамках процедур амнистии позволит обеспечить баланс конституционно значимых интересов, на важность которого указывает Европейский суд по правам человека в постановлении по делу № 31360/10 «Тарбук против Хорватии» (Tarbuk v. Croatia): «Государство может принимать в рамках своей уголовной политики акты об амнистии, которые оно считает необходимым, но только при условии, что будет соблюдаться баланс между законными интересами государства и интересами частного лица» («The State is justified in enacting, in the context of its criminal policy, any amnesty laws it might consider necessary, with the proviso, however, that a balance is maintained between the legitimate interests of the State and the interests of individual members of the public»).
Нарушения при применении акта об амнистии уже находят свое отражение на практике. Так, в течение июля 2013 г. было установлено несколько случаев устных и письменных отказов следователей в ознакомлении с материалами, связанными с потерпевшими и ущербом, по расследуемым уголовным делам, подпадающим под амнистию. Данные отказы мотивируются отсутствием в УАК РФ соответствующих обязанностей следователя или ссылкой на следственную тайну. Более того, необходимо помнить, что постановление о признании потерпевшим, которое в силу уголовно-процессуального закона должно содержать размер ущерба, является и основанием для правильной квалификации самого деяния. В рамках реализации права на амнистию подозреваемый или обвиняемый должен иметь возможность ознакомиться с документами, обосновывающими размер ущерба, чтобы помимо указанного выше иметь возможность определить, подпадает ли инкриминируемое ему деяние под амнистию.
Кроме того, правами по ознакомлению с материалами уголовного дела об ущербе должны обладать и защитники по соответствующим уголовным делам. Это право защиты основано как на уже упомянутых основаниях, так и на конституционном праве на оказание квалифицированной юридической помощи, признаваемом как Конституцией РФ, так и практически всеми основополагающими международными документами, включая Всеобщую декларацию прав человека, Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и т.д. 
Посредством ознакомления с материалами дела о потерпевшем и ущербе защитник получает информацию о том, имеются ли основания для применения амнистии к подозреваемому или обвиняемому, какие условия должен выполнить последний для реализации своего права на амнистию и т.п., возможно ли обжалование инкриминируемого ущерба и отвечает ли такое обжалование интересам доверителя. Указанные сведения необходимы защитнику для дачи доверителю квалифицированной, а значит, информированной, консультации по непосредственно относящимся к нему правовым вопросам. Особенно важно это в ситуациях, когда сам подозреваемый или обвиняемый не участвует (не может участвовать) в процессе. С учетом этого необходимо признать, что защитник в такой ситуации обладает самостоятельным правом на ознакомление с материалами уголовного дела, касающимися признания лиц потерпевшими и определения размера ущерба.
1.2. В постановлении об амнистии речь идет буквально о «возмещении убытков потерпевшему». Сам по себе этот термин приводит к недопустимой степени правовой неопределенности, создавая коллизии правового регулирования и возможности для следствия произвольно применять амнистию.
Термин «убытки» традиционен для гражданского права и потому находит свое отражение в ГК РФ. В соответствии с его ст. 15 под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Таким образом, убытки как гражданско-правовое понятие включают реальный ущерб и упущенную выгоду.
Уголовно-процессуальному кодексу РФ понятие «убытки» неизвестно. Уголовный кодекс РФ не использует слова «убытки», за исключением единственного случая в одной статье Особенной части – «Манипулирование рынком» (ст. 185.3) и то в контексте понятия «избежание убытков», являющегося фактически отсылочным к гражданскому праву. Уголовный и уголовно-процессуальный закон ведет речь об ущербе, причиненном преступлением, возмещение же упущенной выгоды – составной части убытков – может производиться лишь в гражданско-правовом порядке.
В этой связи указание в постановлении об амнистии на убытки создает недопустимую степень правовой неопределенности и межотраслевые коллизии, не могущие признаваться нормальными в уголовном праве.
Таким образом, постановление Государственной Думы РФ об амнистии, в том числе в контексте его правоприменения, создает условия для нарушения конституционных принципов формальной определенности правовой нормы, защиты прав граждан, равенства и состязательности сторон.

2. Проблема применения амнистии по истечении шести месяцев 
Формальная определенность как конституционный принцип нарушается еще и постановлением о порядке применения амнистии, которое в п. 9 устанавливает: «Если вопрос о применении акта об амнистии возникнет по истечении шести месяцев со дня вступления в силу постановления об амнистии, оно исполняется в порядке, установленном пунктом 1 настоящего Постановления...». 
Вместе с тем п. 1 данного постановления соответствующий порядок для лиц не осужденных, а находящихся под следствием, не предусмотрен, что создает условия для неоднозначной трактовки применения постановления об амнистии, а значит, и нарушения конституционных принципов правовой определенности и равенства, поэтому конституционное право на амнистию лиц, находящихся под следствием, носит неотложный характер.